11月3日，上海市房地局土地利用處處長朱文錦被帶走“隔離調(diào)查”。

　　因手握上海全市土地出讓、交易的審批大權(quán)和土地出讓金的管理大權(quán)，朱文錦曾經(jīng)炙手可熱。在這幾年急飆狂進的上海樓市背后，低調(diào)隱身幕后的他通過調(diào)節(jié)手中的土地閥門，所起的作用不可小覷。

　　二級市場的守門人

　　據(jù)房地局內(nèi)部人士回憶，朱文錦在1995年前后到市房地局土地利用處任職，1999年擔任土地利用處副處長，2003年任處長。此前，他在黃浦區(qū)房地局任副局長。

　　“從表面上看，土地利用處只是土地交易的登記備案機構(gòu)，權(quán)限并不大。”房地局一內(nèi)部人士表示，從2001年開始，上海新增土地出讓使用公開招投標的方式，由上海土地儲備中心運作，和土地利用處沒有太大關(guān)聯(lián)。但是，實際情況并非像表面看上去那么簡單。

　　土地利用處最主要的職權(quán)是處理歷年土地遺留問題，其中最重要的一項是閑置土地的清理。統(tǒng)計資料顯示，截至去年，上海歷年已經(jīng)批租出去，卻閑置在開發(fā)商手上的土地超過6000公頃。

　　按1.5的容積率，6000公頃土地就是9000萬平方米建筑面積，是上海3年房地產(chǎn)供應量的總和還要多。事實上，正是這6000公頃，成為目前攪動房產(chǎn)市場土地供應量的主力。

　　2004年年初，國土資源部和監(jiān)察部聯(lián)合下發(fā)通知，開始收緊土地閘門，控制新增土地供應量。2004年年初一直到8月份，上海沒有一幅新增土地出讓招投標公告，2005年，上海一級市場住宅用地招標僅一幅地塊。

　　但是，2004年、2005年，上海房地產(chǎn)供應量分別達到2500萬平方米、3000萬平方米?！斑@兩年開發(fā)的房地產(chǎn)，主要來自閑置土地的開發(fā)。”某市屬國企副總說。

　　對閑置土地怎么處理，哪些收回，那些延期開發(fā)等等，《上海土地儲備辦法》的規(guī)定是原則性的。

　　“具體到每個地塊，土地利用處有很大的騰挪空間，是同意其繼續(xù)延期開發(fā)還是在經(jīng)濟上處罰，甚至收回使用權(quán)，都是他們決定?！狈康鼐謨?nèi)部人士透露。

　　實際情況是，“上海近兩年雖然處理力度不小，但真正采取收回土地，重新儲備還非常少見?！?br>
　　去年底，市房地局提供的一份《關(guān)于上海市閑置土地處理的情況》顯示，“到目前為止，全市已經(jīng)開工或收回調(diào)整的閑置土地298幅，面積2100公頃?！睂τ谑栈氐拈e置土地量，市房地局從未給過明確的數(shù)字。

　　對開發(fā)商來說，前幾年拿地的價格和近一兩年通過招投標拿地的價格不可同日而語。同意其延期開發(fā)，就意味著可以以很低廉的價格獲取幾年間的巨額時間差收益。而一旦收回，則僅僅只能拿回當時繳納的土地出讓金和銀行利息。因此，開發(fā)商無不想盡各種辦法避免收回。

　　“土地利用處在某種程度上就成了非公開二級市場的把關(guān)部門。”上海市社科院房地產(chǎn)業(yè)研究中心某人士表示。

　　補地價的游戲

　　除了閑置土地的清理外，朱文錦所在的土地利用處，另一項重要的權(quán)力是“補地價”。

　　一些房地產(chǎn)項目因為規(guī)劃更改，或者根據(jù)周邊建設(shè)情況進行規(guī)劃調(diào)整后，總建筑面積增加，必須補繳土地出讓金，俗稱“補地價”。而這必須到土地利用處審批。

　　“這種審批彈性很大?！狈康鼐謨?nèi)部人士強調(diào)說。

　　目前，上海市對項目規(guī)劃變更等原因產(chǎn)生的補地價的手續(xù)，具體補價數(shù)量等有成文的標準，并不是由土地利用處臨時核定。但是，對于是否核準項目的變更，土地利用處擁有相當大的權(quán)力。

　　按照程序，規(guī)劃變更首先要通過規(guī)劃部門的審核，然后再通過土地利用處的審核，再交齊“土地出讓金”。

　　也就是說，并不是所有通過規(guī)劃部門的項目變更都能通過土地利用處審核。

　　比如，有一些房地產(chǎn)項目形態(tài)往往通過規(guī)劃審核，但最終在土地利用處被卡。典型的如商住兩用公寓項目，由于土地性質(zhì)模糊，加上再更改規(guī)劃，就很難審批通過。

　　問題何在？

　　政府通過土地儲備中心和土地利用處，將一級土地市場和二級土地市場分離，并掌握在手上。

　　土地儲備中心分收購、儲備、出讓三個環(huán)節(jié)，其中出讓環(huán)節(jié)通過招投標的方式，是充分的市場化運作。但是，在收購環(huán)節(jié)，主要是收回、征用、收購、圍墾等方式，尤其是征用方式，運用政府權(quán)力進行征用，大多數(shù)情況下并沒有實現(xiàn)市場化的運作。

　　而在二級市場上，問題同樣突出。一些開發(fā)商早年以低廉的價格取得土地后，囤而不用。近兩年，由于大量的公共財政和市政建設(shè)，比如軌道交通帶來了土地增值收益，但是，政府往往卻沒有能充分享受市政投資帶來的利益。這些開發(fā)商在補繳了土地出讓金或者經(jīng)濟處罰之后，就將這些增值收益占為己有。

　　此外，目前土地出讓金是政府預算外收入，每年政府通過出讓土地獲得了多少土地出讓金，這些土地出讓金去向何處，都是未知數(shù)。歷年上海市人大會議上，都有代表提出要預算外收入公開，但至今沒有下文。

陳芳 來源：21世紀經(jīng)濟報道