過(guò)去：豐富的“前PPP”經(jīng)驗(yàn)

提問(wèn)：去年10月，李克強(qiáng)總理提出要積極推廣政府與社會(huì)資本合作(PPP)模式。此后，PPP就成了一個(gè)熱詞。各位怎么看這個(gè)熱詞?

高存紅：PPP項(xiàng)目對(duì)于國(guó)信而言不算陌生。2002年，國(guó)信作為牽頭顧問(wèn)，成功完成奧運(yùn)場(chǎng)館鳥(niǎo)巢的法人招標(biāo)工作，是第一個(gè)典型的PPP項(xiàng)目。國(guó)信在2004年專門(mén)成立了產(chǎn)權(quán)事業(yè)部，專業(yè)從事PPP類項(xiàng)目，已積累了很多經(jīng)驗(yàn)。

李杭：我們的海外項(xiàng)目較多。我們代理過(guò)斯里蘭卡等國(guó)的PPP項(xiàng)目。然而，PPP雖然是舶來(lái)品，但我仍覺(jué)得要在國(guó)內(nèi)做好PPP，要學(xué)習(xí)的東西還很多。

提問(wèn)：PPP在我國(guó)廣泛使用與認(rèn)可是在2013年與2014年前后，在這前后社會(huì)與業(yè)界對(duì)于PPP的認(rèn)知發(fā)生了哪些變化?

高存紅：2013年前，PPP這個(gè)詞還主要存在于學(xué)界中，在市場(chǎng)中出現(xiàn)的頻率并不高，在實(shí)踐中都是以BOT、TOT等形式存在。2014年是PPP模式的分水嶺。2014年前，PPP項(xiàng)目主要集中在傳統(tǒng)的市政公用領(lǐng)域，如污水處理、垃圾處理等領(lǐng)域，沒(méi)有全面普及。2014年之后，國(guó)家自上而下地推廣PPP模式，政府部門(mén)使用PPP模式的意愿性越來(lái)越強(qiáng)烈，使用PPP模式的項(xiàng)目越來(lái)越多，PPP模式的市場(chǎng)環(huán)境發(fā)生了天翻地覆的變化。

提問(wèn)： PPP是否完全等同于以往的BOT、BOOT等項(xiàng)目類型呢?

丁紅偉：相較其他項(xiàng)目類型，PPP模式有三個(gè)明顯的特征。一是涉及政府、社會(huì)資本、代理機(jī)構(gòu)、咨詢公司等多方機(jī)構(gòu)，二是所需知識(shí)領(lǐng)域相對(duì)廣泛，產(chǎn)業(yè)、政策、投融資、法律、財(cái)務(wù)、工程管理、招投標(biāo)等都有所涉及，三是從前期的項(xiàng)目識(shí)別、評(píng)估、準(zhǔn)備，到談判簽約、建設(shè)以至運(yùn)營(yíng)、移交，整個(gè)過(guò)程復(fù)雜漫長(zhǎng)，在國(guó)內(nèi)缺少成功的經(jīng)驗(yàn)可以借鑒。

提問(wèn)：國(guó)外對(duì)于PPP模式的理念與實(shí)施方案，與國(guó)內(nèi)具有哪些差別?

岳小川：PPP在中國(guó)提出的大背景是解決地方政府的債務(wù)。PPP是國(guó)外引進(jìn)的概念，從國(guó)外PPP的實(shí)踐來(lái)看，并不是用于從解決債務(wù)，而是解決公立機(jī)構(gòu)在工程采購(gòu)中的機(jī)制僵化問(wèn)題。如果引入社會(huì)資本，將極大提高效率。以挪威為例，挪威的公路大部分都是免費(fèi)公路，部分公路建設(shè)是采用PPP模式。在國(guó)內(nèi)，免費(fèi)公路很難實(shí)行PPP模式，因?yàn)槿狈厥召Y本的盈利模式，而在挪威PPP模式的公路都是政府主導(dǎo)把資金返還給社會(huì)資本，社會(huì)資本的盈利模式依靠政府資金，而不是依靠收費(fèi)。而PPP模式在挪威也廣泛施行，除了公路、水廠、垃圾場(chǎng)以外，包括醫(yī)院、消防隊(duì)、養(yǎng)老院、監(jiān)獄都有運(yùn)用。但挪威應(yīng)用PPP模式的著眼點(diǎn)和中國(guó)不同，他們看重的是PPP模式帶來(lái)的管理效果，而不是解決資金問(wèn)題。

現(xiàn)在：面臨法律與實(shí)務(wù)等多重問(wèn)題

兩法適用性問(wèn)題難界定

提問(wèn)：看來(lái)，不少代理機(jī)構(gòu)在PPP政策出臺(tái)之前，就有豐富的相關(guān)項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)?？梢哉f(shuō)，這樣的公司天然帶有PPP基因。這是否意味著這些公司做起PPP項(xiàng)目來(lái)駕輕就熟?

丁紅偉：實(shí)踐中，我最困惑的是兩法適用性問(wèn)題。政府采購(gòu)法實(shí)施條例和招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例基本劃清了兩法在單一類采購(gòu)中的界限，但是PPP項(xiàng)目多是既包含貨物、服務(wù)，又包含工程的復(fù)合型招商。我們代理的北京興延高速公路政府與社會(huì)資本合作(PPP)項(xiàng)目是財(cái)政部第二批PPP示范項(xiàng)目名單中的一個(gè)項(xiàng)目，就是這樣的情形，希望各位能幫我解答。

岳小川： PPP項(xiàng)目在政府采購(gòu)法律體系中被視為服務(wù)類項(xiàng)目，國(guó)際上通行做法PPP都是屬于政府采購(gòu)。前財(cái)政部政府采購(gòu)管理辦公室主任王瑛曾指出，按照政府采購(gòu)規(guī)則選擇PPP合作方是國(guó)際通行做法，因?yàn)镻PP是政府為了提供公共服務(wù)而進(jìn)行的一種特殊采購(gòu)活動(dòng)，屬于政府采購(gòu)范疇，應(yīng)當(dāng)被納入政府采購(gòu)監(jiān)管體系。國(guó)際上普遍將服務(wù)和工程特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的授予視為政府采購(gòu)公共服務(wù)的一種方式，并將其納入政府采購(gòu)制度監(jiān)管，而不是單純地將其作為一種基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)的融資方式。世界貿(mào)易組織、聯(lián)合國(guó)和世界銀行等國(guó)際組織和有關(guān)國(guó)家在選擇PPP合作方時(shí)都遵循政府采購(gòu)規(guī)則。

郎迎晨：我也遇到了類似的法律適用性問(wèn)題。一些項(xiàng)目，業(yè)主希望作為PPP項(xiàng)目走程序，但是監(jiān)管部門(mén)要求我們走政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)程序。

馬明德：目前，關(guān)于PPP的規(guī)定，幾乎都是各個(gè)部委出臺(tái)的規(guī)范性文件。借此平臺(tái)，我呼吁PPP相關(guān)政策能夠從法律層面進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，以實(shí)現(xiàn)PPP政策在法律層面的穩(wěn)定性與適用性，減少模糊的邊界。從實(shí)務(wù)操作的角度看代理機(jī)構(gòu)開(kāi)展PPP業(yè)務(wù)，代理機(jī)構(gòu)須認(rèn)真甄別項(xiàng)目究竟是不是PPP項(xiàng)目。代理機(jī)構(gòu)可以根據(jù)招標(biāo)主體來(lái)判斷，PPP項(xiàng)目的主體應(yīng)當(dāng)是政府部門(mén)，而不是國(guó)有企業(yè)。

配套資源與政策建設(shè)滯后

提問(wèn)：感謝馬律師。各位在PPP實(shí)操中還遇到過(guò)哪些問(wèn)題?

丁紅偉：工作中還會(huì)遇到評(píng)審專家稀缺的問(wèn)題。PPP專家在我國(guó)公布的政府采購(gòu)評(píng)審專家?guī)炖餂](méi)有列項(xiàng)，因此通過(guò)抽取的方式抽出來(lái)的專家不一定專業(yè)，還需要聘請(qǐng)或其他方式來(lái)產(chǎn)生。

岳小川：除了招標(biāo)，我們公司還做PPP項(xiàng)目的咨詢業(yè)務(wù)。目前，咨詢程序、咨詢機(jī)構(gòu)庫(kù)監(jiān)管要求等相關(guān)政策尚未建立完善。我們呼吁，咨詢業(yè)的監(jiān)管應(yīng)尊重市場(chǎng)規(guī)律，依法監(jiān)管，避免各自為政，避免越權(quán)監(jiān)管。

后續(xù)采購(gòu)是否招標(biāo)

提問(wèn)：在工程采購(gòu)的PPP模式中，確立了社會(huì)資本之后，后續(xù)工程還需不需要進(jìn)行招標(biāo)?

岳小川：按照目前法律法規(guī)的要求，PPP項(xiàng)目一般都是關(guān)系到基礎(chǔ)設(shè)施、公共事業(yè)等公眾利益，PPP項(xiàng)目確定了投資人以后，都要進(jìn)行后續(xù)的工程承包、供貨、服務(wù)都要進(jìn)行依法招標(biāo)。招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例規(guī)定，通過(guò)招標(biāo)方式確立的社會(huì)資本和投資人，如果自己有承擔(dān)工程施工、工程供貨的能力，可以自行承擔(dān)。如果社會(huì)資本是一家建設(shè)單位中標(biāo)，同時(shí)又有相應(yīng)的資質(zhì)，相關(guān)的工作可以不再進(jìn)行招標(biāo)。如果不是通過(guò)招標(biāo)方式，采用的是競(jìng)爭(zhēng)性談判確立的社會(huì)資本，這個(gè)社會(huì)資本恰好是工程單位，具有工程總承包的特級(jí)資質(zhì)，那么該工程還有通過(guò)招標(biāo)方式另外選。這也反映出一個(gè)問(wèn)題，就是選擇確立社會(huì)資本的方式的時(shí)候，要考慮到后續(xù)工程承包的力度很大。

未來(lái)：人才是關(guān)鍵

提問(wèn)：剛才我們談了很多PPP項(xiàng)目實(shí)施中遇到的問(wèn)題，這些因素是否會(huì)讓各位放棄PPP市場(chǎng)?

郎迎晨：我們公司看好這塊市場(chǎng)，今天來(lái)，就是來(lái)學(xué)習(xí)，為以后進(jìn)軍PPP市場(chǎng)做準(zhǔn)備。

張書(shū)玲：我們公司初涉了一些PPP項(xiàng)目的招標(biāo)代理環(huán)節(jié)，我們深感，如果要往咨詢的方向拓展業(yè)務(wù)，還需要積累更多人才和更廣泛的社會(huì)資源。

丁紅偉：難度肯定是有。一些業(yè)界同仁曾經(jīng)表示過(guò)，在平時(shí)接觸的PPP項(xiàng)目中，常常因?yàn)槿鄙傧鄳?yīng)資源，導(dǎo)致前期咨詢工作和后期管理工作不能完成，而是委托其他公司負(fù)責(zé)。對(duì)于代理機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，業(yè)務(wù)很多，后備資源卻不能及時(shí)到位。因此迫切希望業(yè)內(nèi)能實(shí)現(xiàn)資源的整合利用，搭建起一個(gè)立體性、全方位綜合服務(wù)平臺(tái)，建立起“培訓(xùn)+咨詢+資本+資源”P(pán)PP全產(chǎn)業(yè)鏈服務(wù)，實(shí)現(xiàn)資源對(duì)接。

岳小川：PPP不止是一場(chǎng)婚禮，更是一世婚姻。PPP時(shí)代，代理機(jī)構(gòu)再也不能繼續(xù)走以前只注重程序的老路了，而要專向咨詢型專業(yè)化道路。2013年，財(cái)政部推廣PPP政府采購(gòu)管理之后，代理機(jī)構(gòu)的角色從招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)向咨詢機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)型，這種咨詢不光是招標(biāo)、采購(gòu)程序，而是招標(biāo)方案、成本核算、法律風(fēng)險(xiǎn)、合同條款等全方位的咨詢。在代理機(jī)構(gòu)的轉(zhuǎn)型中，政府采購(gòu)是PPP中較為核心的工作，代理機(jī)構(gòu)想要在PPP市場(chǎng)中有廣闊作為，除了要深耕政府采購(gòu)領(lǐng)域外，還要招攬法律、技術(shù)財(cái)務(wù)各方面的人才。即使具備咨詢服務(wù)的大型綜合性代理公司同樣也需要聘請(qǐng)各方專家，組合各方資源。

王釗：我同意岳總的觀點(diǎn)。PPP項(xiàng)目對(duì)廣大代理機(jī)構(gòu)而言既是機(jī)遇也是挑戰(zhàn)。市場(chǎng)廣闊，前景良好，如何在PPP熱潮中把握機(jī)會(huì)，提升服務(wù)能力，實(shí)現(xiàn)由程序型服務(wù)向復(fù)合創(chuàng)新型高端服務(wù)發(fā)展是關(guān)鍵所在。目前，很多地方政府都有開(kāi)展PPP項(xiàng)目的意愿，如企業(yè)能有效幫助地方政府開(kāi)發(fā)項(xiàng)目、提供咨詢、引入社會(huì)資本，就一定可以在PPP領(lǐng)域占得一席之地。從這個(gè)角度講，開(kāi)展PPP業(yè)務(wù)應(yīng)該更重視人的價(jià)值，需要綜合性素質(zhì)人才。