國有資本經(jīng)營預算是國有資產監(jiān)督管理機構履行國有資產出資人職責的重要方式，是國有經(jīng)濟布局和產業(yè)結構戰(zhàn)略性調整的重要手段，也是對國有資本運營效率進行評價考核的有效途徑。而國有資本經(jīng)營預算的監(jiān)管體系則是建立國有資本經(jīng)營預算制度的重要環(huán)節(jié)。如何構建一個完整的國有資本經(jīng)營預算監(jiān)管體系，以確保國有資本的安全高效運作，就是本文所關注的核心問題。

　　一、發(fā)達國家預算監(jiān)督管理的成功經(jīng)驗

　　從世界各國的實踐來看，政府預算的決策程序大體分為預算的編制、批準、執(zhí)行和監(jiān)督、事后審計等四個階段。在每一個預算年度開始之前，由政府預算編制機關負責預算的編制；經(jīng)立法機關審議批準，成為正式預算；預算年度開始之后，由政府行政機關負責執(zhí)行預算，并由審計機關進行日常監(jiān)督；預算年度結束后，由預算執(zhí)行機關就預算執(zhí)行情況及結果編制決算，經(jīng)審計機關審計后，由立法機關予以批準。

　　西方國家議會審議和批準政府的財政預算和決算的權力，常常被形象地稱為議會“錢袋權”，是議會傳統(tǒng)的權力之一。各國議會的財政權在內容上并不完全一致，議會在行使財政權的實際過程中具有不同的特點，但財政權是各國議會通過預算來監(jiān)督政府所共有的一種重要權力。議會有權審議、修改或否決政府的財政預算案。

　　(一)立法機構對政府編制預算的審查和批準

　　西方國家對預算編制的監(jiān)督都有一套嚴密的程序。預算的編制和審查是議會的重要工作，議會對預算的審查非常嚴格，預算所含的內容和科目設置詳細、具體，所以西方國家預算編制的過程比較長，如美國聯(lián)邦預算的編制前后要經(jīng)過18個月。它們的議會把審議、批準和監(jiān)督財政預算當做監(jiān)督政府的重要手段。

　　美國政府的支出預算由總統(tǒng)行政管理和預算局負責編制，財政部不參與編制支出預算，美國財政部的經(jīng)費預算也是由該預算局編制的。財政部負責根據(jù)歷年的收入情況和經(jīng)濟發(fā)展預測，編制收入預算，供預算局作參考。財政部根據(jù)國會批準的預算，組織資金供應。總統(tǒng)行政管理和預算局的主要任務是編制預算，其收入預算的主要信息資料來源于財政部，支出預算則根據(jù)各部、機構提出各自的預算方案，經(jīng)審核后統(tǒng)一匯編出聯(lián)邦預算，交總統(tǒng)審核。國會中與財政預算立法有關的機構有參眾兩院撥款委員會、參眾兩院籌款委員會、參眾兩院預算委員會、國會預算辦公室和總會計局。國會預算辦公室無權決定政策，一個專業(yè)的、非常派機構，其任務是對經(jīng)濟與預算進行獨立的分析與預計，評判總統(tǒng)預算局編制的預算，并獨立地編制出一整套預算，為國會提供客觀、及時、非政治化的分析。這些分析有助于經(jīng)濟和預算決策，為國會提供預算程序的信息和預計，供國會參考。設在國會的總會計局的任務是審計政府財務，使政府財務活動限制在國會批準的范圍內。

　　在日本，政府的支出預算要經(jīng)過嚴格規(guī)范的法定程序才能編制完成，并審核通過。政府預算的編制，首先由大藏省根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展情況提出編制預算的基本要求，各部門據(jù)此提出預算要求；然后，由大藏省對各部門預算要求進行審核，確定重點發(fā)展和支持方針，并提出預算草案，征求各部門意見；在此基礎上，大藏省編制正式預算提交內閣討論修改；最后，將內閣預算提交國會審議通過。預算一經(jīng)審議通過，大藏省便據(jù)此嚴格控制各部門支出，各部門必須按確定方針優(yōu)先保證重點支出。為了確保支出的合法與有效使用，獨立的監(jiān)督機構會計檢查院，要對預算執(zhí)行情況進行監(jiān)督。與此同時，內閣總務廳直屬機構行政監(jiān)察委員會，也要對各部門是否正確使用預算資金進行監(jiān)督。

　　(二)對預算執(zhí)行的監(jiān)督

　　預算一經(jīng)立法機構審議通過，就形成年度預算法案，各部門各單位都必須依法嚴格執(zhí)行。未經(jīng)國會同意，任何人無權任意突破預算的收支規(guī)模。在預算執(zhí)行中，如需追加支出，必須按立法程序辦事。在項目之間，經(jīng)常性支出與資本性支出之間都不能隨意調整。一般都由財政部門負責對政府預算收支管理進行監(jiān)督，并通過財政監(jiān)督專員、公共會計、財務總監(jiān)和稅務稽查等體系付諸實施，強化預算的法律地位。

　　(三)對決算的監(jiān)督

　　西方國家很重視對決算的監(jiān)督工作。國家決算的審查工作由審計法院來執(zhí)行。審計法院屬于司法機關，既獨立于政府也獨立于議會。法國決算的監(jiān)督工作在西方國家比較有代表性，法國憲法賦予審計法院的職責是協(xié)助議會和政府監(jiān)督財政法的執(zhí)行，其中審查國家決算就是它的一個重要工作。財政部長每年都要將國家預算執(zhí)行結果的總賬目提交給審計法院，經(jīng)審計法院審核后，發(fā)表賬目核準通告，該通告連同對預算年度執(zhí)行結果的評價和對預算執(zhí)行管理的意見一起送交議會。

　　(四)明確劃分政府間財政事權

　　如德國各級政府都有法定的非常具體明確的職責分工，其中包括對各級政府收支和稅種的劃分，事權、財權的確定。這種有法可依的職責劃分是國家政權機關實施監(jiān)督財政工作的重要條件和依據(jù)。

　　(五)對財政決策的范圍實行一定的控制

　　美國、英國等發(fā)達國家議會對財政決策實行總體監(jiān)督。如規(guī)定赤字的最高限額，規(guī)定債務的最高限額，另外在一些重要的財政政策的制定上，都要嚴格按照立法程序審議通過。

　　可以看出，在發(fā)達國家政府預算的監(jiān)管體系中，議會扮演了重要的角色。預算的整套工作流程均做到有法可依，并且嚴格依法辦事。同時對預算的執(zhí)行建立了多重監(jiān)督機制，強化了審計機構在預算工作中的地位和作用。

　　二、國有資本經(jīng)營預算監(jiān)管體系的組織機構設計

　　我們根據(jù)預算編制、批準、執(zhí)行和監(jiān)督、決算審計的工作流程，結合我國現(xiàn)行政治體制以及國有資產管理體制改革實際，對國有資本經(jīng)營預算的監(jiān)管體系進行組織機構設計。

　　(一)預算的編制

　　當前我國國有資產經(jīng)營采取的是授權營運體制，形成了“國有資產監(jiān)督管理機構—國有資產經(jīng)營機構—國有企業(yè)”的三層次管理體制。現(xiàn)行的國有資產監(jiān)督管理機構就是國務院國有資產監(jiān)督管理委員會以及地方各級國有資產監(jiān)督管理委員會(以下簡稱國資委)。國有資本經(jīng)營預算可以考慮建立“國資委—國有資產經(jīng)營機構”的二級預算體系。在這個預算體系中，國資委是國有資本經(jīng)營預算的一級編制主體，負責整個國有資本經(jīng)營預算編制的組織工作，落實、檢查國有資本經(jīng)營預算的執(zhí)行情況；國有資產經(jīng)營機構是國有資本經(jīng)營預算的二級編制主體，是國有資本經(jīng)營預算的具體執(zhí)行者。在整個預算編制工作中，它為編制國有資本經(jīng)營預算提供數(shù)據(jù)依據(jù)和數(shù)據(jù)來源。實施二級預算體系能夠與新型國有資產管理體制的基本架構保持一致，有利于實現(xiàn)政企分開，為國有資本經(jīng)營預算的編制與監(jiān)管提供了實際操作平臺和組織保障。

　　國有資本經(jīng)營預算的編制流程為：首先，由國有資產經(jīng)營機構負責組織下屬控股或參股企業(yè)編制其財務預算，并加以匯總協(xié)調，編制本經(jīng)營機構的國有資本經(jīng)營預算；然后，國資委再根據(jù)下屬國有資產經(jīng)營機構上報的預算收支加以匯總、審核；最后，國資委根據(jù)國有經(jīng)濟布局和產業(yè)結構戰(zhàn)略性調整的要求，對國有資產運營進行整體規(guī)劃，合理安排收支，編制國有資本經(jīng)營預算。當然，國資委的組織機構中應設置相應職能部門，承擔國有資本經(jīng)營預算的相關工作。

　　(二)預算的批準

　　國有資本經(jīng)營預算是國家復式預算的重要組成部分，國資委編制國有資本經(jīng)營預算之后，交由財政部門統(tǒng)一匯總并向人民代表大會報告，維護國家預算體系的統(tǒng)一性和完整性。中央國資委編制的國有資本經(jīng)營預算由國家財政部統(tǒng)一匯總向全國人大報告，省級、市(地)級國資委編制的國有資本經(jīng)營預算由各地財政廳、局統(tǒng)一匯總向同級人大報告。人大機構中與預算立法直接相關的是財政經(jīng)濟委員會和人大常委會預算工作委員會。由這些相關機構及常務委員會對預算草案進行審議，提出修改意見。預算一經(jīng)人大審議通過，就形成年度預算法案，成為法律，各部門各單位都必須依法嚴格執(zhí)行。

　　(三)預算的執(zhí)行與監(jiān)督

　　國有資本經(jīng)營預算經(jīng)人大批準后，必須嚴格遵照執(zhí)行。預算的執(zhí)行可以分為兩個層次：一是國資委嚴格執(zhí)行國有資本經(jīng)營預算；二是國有資產經(jīng)營機構嚴格執(zhí)行國有資本經(jīng)營預算。因為國有資本經(jīng)營預算是二級預算體系，國資委和國有資產經(jīng)營機構分別構成了預算的一二級執(zhí)行主體。在執(zhí)行過程中，任何機構或部門都不得隨意突破預算的收支規(guī)模，必須嚴格遵照預算法案執(zhí)行。如確需對預算法案進行變更，也必須依照法定程序，向人大遞交預算調整方案，經(jīng)人大審核通過后方可對預算法案進行調整。不執(zhí)行預算法案或未經(jīng)人大授權擅自調整預算法案均屬違法。

　　對預算執(zhí)行的監(jiān)督可以分為三個層次：第一層次是各級人大對國有資本經(jīng)營預算執(zhí)行情況的監(jiān)督，這是人大憑借其執(zhí)法監(jiān)督權對國資委進行監(jiān)督；第二層次是各級財政部門對國有資本經(jīng)營預算執(zhí)行情況的監(jiān)督，這是財政部門作為國家預算主管單位對國資委進行監(jiān)督；第三層次是各級國資委對國有資本經(jīng)營預算執(zhí)行情況的監(jiān)督，這是國資委作為一級執(zhí)行主體對預算的具體執(zhí)行者，二級執(zhí)行主體國有資產經(jīng)營機構進行監(jiān)督。

　　這樣國有資本經(jīng)營預算的執(zhí)行與監(jiān)督就構成了“兩級執(zhí)行，三層監(jiān)督”的監(jiān)管體制。

　　(四)決算審計

　　預算年度結束之后，各國有資產經(jīng)營機構就預算執(zhí)行情況及結果編制決算，上報國資委，國資委匯總審核之后，交由財政部門統(tǒng)一向人大報告。人大可組織力量對國有資本經(jīng)營決算進行審計，或者由國家審計機關進行審計，將審計結果向人大匯報。

　　在國有資本經(jīng)營預算的整套監(jiān)管體系中，有三個方面需要重點突出；一是要強調國有資本經(jīng)營預算的法律地位。只有使國有資本經(jīng)營預算的地位上升到法律高度，才能使預算的權威性和嚴肅性得到強有力的保障，從根本上杜絕預算資金隨意調劑、擠占挪用等問題的發(fā)生。二是要強化人大的執(zhí)法監(jiān)督權。人大在預算的批準、執(zhí)行以及決算的監(jiān)督過程中要層層把關，細化預算科目，強調透明度，加強對預算調整、預算超支收入使用和預算科目之間資金調劑的審核和監(jiān)督。三是要充分發(fā)揮審計的監(jiān)督作用。對預算執(zhí)行及決算進行審計，是預算監(jiān)督的重要內容。人大應加強審計的力量，可考慮建立專門的審計委員會或聘請獨立的審計機構對預算及決算進行審查。國資委也應設立審計部門對下屬國有資產經(jīng)營機構進行審計。

　　開展國有資本經(jīng)營預算工作，應以提高國有資本效益為核心，加強對收益及投資的管理，強化國有資產運營中的風險控制，促進結構調整和資源優(yōu)化配置，提高資本運作效率。國資委作為國有資本經(jīng)營預算的管理部門，應建立和健全各項管理制度，對國有資本經(jīng)營預算的工作程序、報表內容、時間安排做出明確規(guī)定，完善出資人管理、投資、融資、擔保、重大資產處置報告等一系列制度，為預算目標的實現(xiàn)奠定良好的組織和制度基礎。要加強預算執(zhí)行的過程控制，實行國有資本經(jīng)營預算執(zhí)行情況的定期分析和報告制度。同時要建立考核與獎懲制度，將經(jīng)營預算的執(zhí)行情況作為評價國有資產經(jīng)營機構經(jīng)營業(yè)績的重要依據(jù)。只有建立和完善嚴格的內部控制和外部監(jiān)督機制，國有資本經(jīng)營預算才能真正體現(xiàn)出資者職能，最大限度地實現(xiàn)國有資產的保值增值。

　　三、建立和完善國有資本經(jīng)營預算監(jiān)管體系的配套改革措施

　　除了建立國有資本經(jīng)營預算監(jiān)管體系的組織機構外，還需要采取相關的配套改革措施，才能構建完備的國有資本經(jīng)營預算監(jiān)管體系。

　　(一)加快國有資本經(jīng)營預算相關法律法規(guī)的建設

　　社會要由“人治”走向“法治”，首先要做到有法可依。建立和完善國有資本經(jīng)營預算制度，需要強有力的法律保障。而《國有資產法》遲遲不能出臺，國資委的功能定位、管理模式以及與財政部、發(fā)改委、社?；鹄硎聲认嚓P利益主體的權責利關系始終無法明確界定，致使國資委處處受到掣肘，工作難以深入展開。因此要盡快出臺《國有資產法》，為國有資本經(jīng)營預算的建立提供法律保障和操作規(guī)則。隨著預算管理和國有資產管理體制改革的逐步深入，1994年頒布實施的《預算法》已不能適應形勢發(fā)展的需要，亦不能滿足各級人大加強對預算審查監(jiān)督的要求。國有資本經(jīng)營預算的性質、地位以及編制、審批、調整和監(jiān)督的相關規(guī)定，都應該在新的《預算法》中加以明確。同時對預算編制的時間、內容和程序作出更為科學和細化的規(guī)定，使《預算法》更具可操作性和指導作用。除此之外，還必須強化預算的剛性約束機制，嚴肅財經(jīng)法紀，對違反預算法律法規(guī)的行為加大懲處力度，樹立預算的權威性和法律效力。

　　(二)設立相關職能機構，充實技術力量

　　預算具有較強的專業(yè)性和技術性，如果缺乏相應的機構和專業(yè)人員，就很難對預算進行卓有成效的管理和監(jiān)督。中央國資委和地方各級國資委都應成立預算部門和審計部門，來承擔相關工作。全國人大常委會為了加強這方面的工作，早于1998年12月就設立了預算工作委員會。從目前地方各級人大的機構設置來看，尚有相當一部分地方缺乏專業(yè)性較強的審批預算服務機構。而地方各級人大的財經(jīng)委員會一般都人數(shù)較少，日常還要搞其他工作，不具備提前介入和初審的能力。這樣審查監(jiān)督工作往往難以深入而流于形式。因此，地方人大常委會應抽調一批專業(yè)知識強，有長期從事財政、審計、會計、統(tǒng)計分析工作的同志成立預算工作委員會，為地方人大審批預算和監(jiān)督預算執(zhí)行提供技術支持。

　　(三)加強審計力量，建立人大審計制度

　　從世界各國審計機構發(fā)展的共同特點和趨勢來看，各個國家審計機構的名稱、職權不一，產生和組成的辦法也有區(qū)別，但共同點就是協(xié)助議會審批監(jiān)督預算。在我國，建立人大審計制度已提出多年，應盡早把各級審計機關劃入各級人大序列，使各級審計機關協(xié)助同級人大對預算的合法性、真實性、效益性進行監(jiān)督。這有利于把人大經(jīng)濟監(jiān)督推向專業(yè)化、科學化、綜合化的軌道，以解決人大經(jīng)濟監(jiān)督過多依賴于政府主管部門(被監(jiān)督者)的問題。囿于政治體制，也可考慮建立人大自己的審計機構，由各級人大抽調專業(yè)人員成立專門的審計委員會，維護預算監(jiān)督的獨立性，這樣就構成國務院審計署和人大審計委員會的雙重審計體系。審計署是隸屬于行政機構的審計部門，承擔內部監(jiān)督職能；審計委員會是隸屬于立法機構的審計部門，承擔外部監(jiān)督職能。這樣可解決監(jiān)督者的監(jiān)督過多地依賴被監(jiān)督者的問題，使監(jiān)督更為真實有效。

　　(四)強化預算監(jiān)督手段

　　各國的預算監(jiān)督主要體現(xiàn)在行政與立法部門之間的權利制衡上。按照《預算法》和《審計法》的要求，我國應加強部門之間的監(jiān)督和對具體操作方法、手段的控制。除了人大和審計部門對國資委和國有資產經(jīng)營機構的監(jiān)督之外，還要建立和完善財政部門對國資委的預算收支的管理和監(jiān)督機制。國有資本經(jīng)營預算的收支管理要推行國庫單一賬戶體系，建立國庫集中收付制度。收入上，要保證國資委收繳的國有資本經(jīng)營收益統(tǒng)一足額納入國庫。支出上，要根據(jù)國有資本經(jīng)營預算的支出計劃嚴格審核，采取國庫集中支付的方式執(zhí)行，并對其使用進行監(jiān)督。