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  • 行政事業(yè)單位國資管理國內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)借鑒

    http://www.njxszs.com 2015年09月19日        

    改革開放以來,特別是自20世紀(jì)90年代末以來,隨著政府職能的轉(zhuǎn)變,國家對行政事業(yè)單位的改革力度不斷加大,成為社會普遍關(guān)注的熱點(diǎn)。而行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的如何管理更是成為人們關(guān)注的焦點(diǎn),是走市場化之路還是強(qiáng)化政府之手,理論界的觀點(diǎn)并不一致。本文通過分析和總結(jié)國內(nèi)外不同的管理運(yùn)作模式,得出這樣一個(gè)基本結(jié)論,即對于行政單位國有資產(chǎn)的管理不能籠統(tǒng)地是強(qiáng)調(diào)市場之手還是突出政府之手,而必須依據(jù)資產(chǎn)和單位的特點(diǎn),確定資產(chǎn)管理的政府與市場結(jié)構(gòu)模式。

      一、行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理政府與市場三種結(jié)構(gòu)模式
      (一)模式一:引入市場之手,突出市場化運(yùn)作
      南寧市行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理最大的特點(diǎn)就是市場化運(yùn)作,被稱為“威寧模式”。南寧市本級國有資產(chǎn)總量約100億元。2002年4月,南寧市組建了威寧資產(chǎn)經(jīng)營有限責(zé)任公司,通過轉(zhuǎn)變政府職能,實(shí)現(xiàn)政企分開,把行政事業(yè)性國有資產(chǎn)委托威寧公司實(shí)行統(tǒng)一接受、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一經(jīng)營,進(jìn)行市場化運(yùn)作。其核心內(nèi)容是:改革國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán),集中統(tǒng)一管理行政事業(yè)性國有資產(chǎn),由原來的實(shí)物管理轉(zhuǎn)為價(jià)值管理;把行政事業(yè)性資產(chǎn)企業(yè)化,非經(jīng)營性資產(chǎn)資本化,辦公資源市場化、流動化。通過對經(jīng)營性資產(chǎn)的市場化運(yùn)作,實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)的安全、完整和保值增值。主要做法包括三個(gè)步驟:一是由市財(cái)政局運(yùn)作,成立國有獨(dú)資資產(chǎn)經(jīng)營有限責(zé)任公司;二是各有關(guān)單位分期分批向公司移交行政事業(yè)性資產(chǎn);三是由公司對移交后的資產(chǎn)進(jìn)行企業(yè)化管理與運(yùn)作。其基本經(jīng)驗(yàn)可以概括為“集中管理、分類處置、市場經(jīng)營、資本運(yùn)作。
      1.集中管理。集中管理主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面。一是對各單位用于經(jīng)營性活動的資產(chǎn)由資產(chǎn)經(jīng)營有限責(zé)任公司統(tǒng)一管理和統(tǒng)一經(jīng)營。這些資產(chǎn)主要包括商鋪、門面、賓館等不動產(chǎn),以及招待所、培訓(xùn)中心、印刷廠等經(jīng)濟(jì)實(shí)體。二是對行政辦公樓集中管理、統(tǒng)籌安排、優(yōu)化配置,并計(jì)劃通過籌資建造行政辦公區(qū),建立行政辦公用房統(tǒng)一建設(shè)、商品化供應(yīng)、單位租賃使用、投資價(jià)值補(bǔ)償、再投資發(fā)展的良性循環(huán)和滾動發(fā)展機(jī)制。
      2.分類處置。資產(chǎn)經(jīng)營有限責(zé)任公司對已接收的原行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)進(jìn)行了分類處置:部分小資產(chǎn)以直接拍賣的方式變現(xiàn);對經(jīng)營性不動產(chǎn)實(shí)行公開掛牌競價(jià)租賃;對閑置土地及爛尾樓采取直接開發(fā)、整體轉(zhuǎn)讓、拍賣等方式進(jìn)行盤活;對授權(quán)托管、代管和直接管理的經(jīng)濟(jì)實(shí)體進(jìn)行資源整合,做到有進(jìn)有退,重新構(gòu)建具有優(yōu)勢的專業(yè)性公司;對行政性辦公樓進(jìn)行集中調(diào)配;對已接收的國有股權(quán)采取轉(zhuǎn)讓、拍賣等方式變現(xiàn)。
      3.市場經(jīng)營。資產(chǎn)經(jīng)營有限責(zé)任公司嘗試?yán)檬袌鍪侄蝸斫?jīng)營原行政事業(yè)單位資產(chǎn),包括兩種模式:一是對原來就用于經(jīng)營性活動的資產(chǎn),在公開、公平、公正原則的基礎(chǔ)上,進(jìn)行掛牌競價(jià)租賃陽光交易;二是對已接收的辦公樓嘗試市場化的租賃經(jīng)營。具體做法是各個(gè)行政事業(yè)單位與資產(chǎn)經(jīng)營有限責(zé)任公司簽訂“租賃合同”,財(cái)政局按國家有關(guān)規(guī)定向各單位分配“辦公租賃費(fèi)用”,公司則在市場價(jià)格的基礎(chǔ)上打一定折扣收取租金。
      4.資本運(yùn)作。資產(chǎn)經(jīng)營有限責(zé)任公司試圖通過對行政事業(yè)性資產(chǎn)進(jìn)行市場化的資本運(yùn)作,以把長期閑置、沉淀的“死資產(chǎn)”變成“活資產(chǎn)”,利用信托、公開上市等手段進(jìn)行融資,并通過并購重組、參股等資本運(yùn)作手段整合資產(chǎn),發(fā)揮公司閑散資本的潛在價(jià)值,促使存量資產(chǎn)由實(shí)物形態(tài)向價(jià)值形態(tài)轉(zhuǎn)變。
      (二)模式二:強(qiáng)化政府之手,加強(qiáng)制度建設(shè)和基礎(chǔ)工作
      相比于“威寧模式”的突出市場化運(yùn)作,福建省的探索則更富有政府自身國有資產(chǎn)管理水平的色彩,其基本經(jīng)驗(yàn)可以概括為“統(tǒng)一政策,分級管理,加強(qiáng)監(jiān)管,規(guī)范收益”。
      1.統(tǒng)一政策。主管部門制定嚴(yán)格的規(guī)章制度,對省直行政事業(yè)單位國資管理做了較為系統(tǒng)的規(guī)定,為省各行政事業(yè)單位規(guī)范國資管理提供了有力保障。
      2.分級管理。針對廣播、教育、衛(wèi)生等系統(tǒng)專業(yè)性強(qiáng)、省垂直管理單位地域分布廣泛的特點(diǎn),為充分利用各主管部門的專業(yè)優(yōu)勢和技術(shù)條件,發(fā)揮其積極性和主動性,.在規(guī)定的權(quán)限內(nèi)對部分單位實(shí)行國有資產(chǎn)委托管理。
      3.加強(qiáng)監(jiān)管。一是規(guī)范處置行為,制定規(guī)定,明確各部門、各單位的審批權(quán)限:二是實(shí)行信息反饋和跟蹤監(jiān)督,三是取得審計(jì)部門的支持,對于審計(jì)中發(fā)現(xiàn)違規(guī)行為,造成國有資產(chǎn)流失的,按有關(guān)規(guī)定追究責(zé)任人的責(zé)任。
      4.規(guī)范收益。一是規(guī)范“非轉(zhuǎn)經(jīng)”資產(chǎn)審批手續(xù),要求辦理“非轉(zhuǎn)經(jīng)”的單位,必須提交可行性硏究報(bào)告,對于不履行“非轉(zhuǎn)經(jīng)”手續(xù)的單位,建議工商部門不予辦理登記;二是建立國有資產(chǎn)保值基金,各單位凡有對外投資和資產(chǎn)出租的,以其實(shí)際占用的國有資產(chǎn)總額為基數(shù),上繳一定比例的國有資產(chǎn)保值基金,納入行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)收益專戶,實(shí)行收支兩條線管理,由財(cái)政部門監(jiān)督、國有資產(chǎn)管理部門運(yùn)作,集中上繳的保值基金,主要用于行政事業(yè)單位固定資產(chǎn)的更新改造;三是積極配合有關(guān)部門推進(jìn)省直單位統(tǒng)一津貼工作,通過統(tǒng)一津貼的做法,使資產(chǎn)收益的管理得以全面規(guī)范。
      (三)模式三:政府和市場之手并重,國有資產(chǎn)管理內(nèi)外兼修
      北歐國家瑞典行政事業(yè)單位國資管理的經(jīng)驗(yàn)具有很強(qiáng)的借鑒意義。除了制定嚴(yán)密的行政事業(yè)單位國資管理體系和制度以外,還十分注重發(fā)揮市場在行政事業(yè)單位國資管理中的作用?;窘?jīng)驗(yàn)可以概括為“制度保證管理規(guī)范,市場運(yùn)作提高效率”。
      1.制度保證管理規(guī)范。包括嚴(yán)格控制行政性資產(chǎn)數(shù)量和嚴(yán)格控制政府管理國有資產(chǎn)的范圍。嚴(yán)格控制行政性資產(chǎn)數(shù)量,盡量減少財(cái)政支出,降低政府運(yùn)行成本。首先是通過財(cái)政預(yù)算進(jìn)行嚴(yán)格控制,不列入財(cái)政預(yù)算,任何項(xiàng)目都不能開支,購置國家資產(chǎn)的數(shù)量,不得超過國家預(yù)算。如果遇到特殊問題需要增加支出時(shí),要經(jīng)過批準(zhǔn),最高不得突破財(cái)政預(yù)算總額的3%。同時(shí),還必須在下一年度將超出部分補(bǔ)回。其次是提高財(cái)政預(yù)算的科學(xué)性和準(zhǔn)確性,細(xì)化預(yù)算,使財(cái)政支出能夠保證國家行政事業(yè)單位的運(yùn)轉(zhuǎn)需要。第三是堅(jiān)持量人為出的原則。
      嚴(yán)格控制政府管理國有資產(chǎn)的范圍。國家公務(wù)人員的住房、交通工具、福利性設(shè)施,國家都不直接進(jìn)行管理。公務(wù)員沒有福利性分房,住房同社會其他人員一樣從市場上購買。小汽車等交通工具由個(gè)人解決,全瑞典屬于政府的公務(wù)用車總共10輛,除了首相有專車以外,各國家機(jī)關(guān)不配備公務(wù)用車。
      2.市場運(yùn)作提高效率。包括兩項(xiàng)內(nèi)容:辦公用房市場化運(yùn)作管理和完善政府采購管理體制及監(jiān)督機(jī)制。辦公用房市場化運(yùn)作與管理。全部國有房產(chǎn)實(shí)行經(jīng)營性管理,國家設(shè)立房產(chǎn)經(jīng)營公司,所有行政事業(yè)性單位向國有房產(chǎn)經(jīng)營公司和社會租用房屋,國家不提供辦公用房。租用辦公用房的房租,列入國家財(cái)政預(yù)算。1993年,瑞典政府對預(yù)算和資產(chǎn)體制實(shí)行重大改革,國家只負(fù)責(zé)明確、督促各部門的工作,不在承擔(dān)各部門和后勤服務(wù)和辦公用房。同時(shí),撤銷房屋建筑委員會,組建四家國有房產(chǎn)經(jīng)營公司,經(jīng)營國有房產(chǎn)。具體的方法是:以現(xiàn)有國有房產(chǎn),經(jīng)過國有資產(chǎn)評估確定價(jià)值后,作為四家國有房產(chǎn)經(jīng)營公司的國家資本金。所投資設(shè)立的四家國有房產(chǎn)公司,分別負(fù)責(zé)管理監(jiān)獄等特殊性用房經(jīng)營管理大專院校用房;經(jīng)營管理首相官邸、博物館、駐外使館等房門管理軍隊(duì)等涉及國家安全用房。這四家公司,分別由財(cái)政部國家資產(chǎn)管理局、工業(yè)、就業(yè)和通訊部管理。國有房產(chǎn)公司有三項(xiàng)主要任務(wù):一是確保國有資產(chǎn)的保值增值;二是爭取較高的出租率,不能閑置房產(chǎn);三是做到公司經(jīng)營收支平衡。公司通過市場既可將房屋租給機(jī)關(guān)、事業(yè)單位,也可以租給其他單位或個(gè)人,只要支付相應(yīng)的租金。公司經(jīng)營利潤全部上繳政府,政府返一部分利潤作為新建、維修房屋再投資。
      完善的政府采購管理體制及監(jiān)督機(jī)制。政府采購監(jiān)督指導(dǎo)委員會負(fù)責(zé)制定國有資產(chǎn)管理政策、政府采購咨詢指導(dǎo),并對采購過程進(jìn)行全面監(jiān)督、檢查。國家事務(wù)管理局隸屬財(cái)政部,承擔(dān)政府采購的組織與管理工作,負(fù)責(zé)瑞典中央政府管理的10個(gè)部、250個(gè)局(署)以及21個(gè)省、289個(gè)市和580個(gè)事業(yè)類單位的采購。瑞典頒布了《政府采購法》,規(guī)范了行政事業(yè)性單位的采購行為。政府采購產(chǎn)品采取公開招標(biāo)方式。政府采購的管理與監(jiān)督工作具有這樣幾個(gè)特點(diǎn):一是注重分析和可行性研究,組織相關(guān)專家對市場進(jìn)行調(diào)研和分析,調(diào)整采購價(jià)格二是國家對政府采購的管理和監(jiān)督部門不撥付經(jīng)費(fèi),其經(jīng)費(fèi)來源均由供應(yīng)商支付;三是政府采購信息公開、過程透明、行為規(guī)范、手續(xù)簡化;四是政府采購監(jiān)督指導(dǎo)委員會獨(dú)立行使職責(zé),全過程監(jiān)督政府采購過程。
      二、比較和借鑒
      (一)比較
      “威寧模式”的最大特點(diǎn)就是市場化運(yùn)作,福建的行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理在強(qiáng)化制度上做文章,瑞典的行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理中制度和市場并重,這些模式我們不能簡單地比較它們的優(yōu)劣,它們之所以選擇這樣或那樣的模式,是由一定的條件所決定的。
      “威寧模式”能夠確立并在短期內(nèi)取得較大的成效,一個(gè)重要的基礎(chǔ)就是南寧市各行政事業(yè)單位用于經(jīng)營活動的資產(chǎn)較多,從事經(jīng)營活動的行政事業(yè)單位較為普遍?!巴幠J健痹诿x上是進(jìn)行行政事業(yè)性單位國有資產(chǎn)管理體制改革,但所觸及的資產(chǎn)有很大一部分是事實(shí)上的經(jīng)營性資產(chǎn),只不過這些資產(chǎn)過去被列為行政事業(yè)性資產(chǎn)。南寧市絕大多數(shù)行政單位和事業(yè)單位過去都進(jìn)行了不同程度的營利性活動,主要方式是蓋賓館、培訓(xùn)中心。酒店、商鋪、增加辦公樓面積用于出租等,經(jīng)費(fèi)來源包括從財(cái)政申請。借款和自籌等,這些營利性資產(chǎn)所產(chǎn)生的收益基本上都被各行政事業(yè)單位自行支配使用,這樣“威寧模式”就具有“撥亂反正”的性質(zhì),大量營利性資產(chǎn)的存在,為威寧公司的市場化經(jīng)營、企業(yè)化運(yùn)作奠定了基礎(chǔ)。
      福建省之所以從加強(qiáng)制度建設(shè)人手,建立國有資產(chǎn)統(tǒng)一政策、分級管理體制的模式,主要原因在于各系統(tǒng)專業(yè)性強(qiáng)、省垂直管理單位地域分布廣泛的特點(diǎn),為充分利用各主管部門的專業(yè)優(yōu)勢和技術(shù)條件,發(fā)揮其積極性和主動性,必須在一定的權(quán)限內(nèi)對部分的單位實(shí)行國有資產(chǎn)委托管理。但這種委托管理并不是放手不管,而是通過完善的制度和措施來保障國有資產(chǎn)的規(guī)范管理和高效利用。
      瑞典的行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理體制是在長期的市場經(jīng)濟(jì)條件下形成的,充分反映了其國情、社會意識、道德水準(zhǔn),因此具有明顯的市場經(jīng)濟(jì)特征。市場經(jīng)濟(jì)最重要的兩個(gè)特征,一是市場在資源配置中的基礎(chǔ)作用,二是完善的法律制度。長期的市場經(jīng)濟(jì)條件使得瑞典的行政事業(yè)性國資管理既有嚴(yán)密的法律制度規(guī)范,同時(shí)又注重發(fā)揮市場在行政事業(yè)性國有資產(chǎn)資源配置中的優(yōu)勢。
      (二)借鑒意義
      南寧、福建和瑞典的行政事業(yè)單位國資管理的做法分別代表了在國資管理中處理市場和政府關(guān)系三種不同的組合方式,對它們的分析對于確定我國各個(gè)部門的行政事業(yè)單位國資管理改革的思路、模式和體制,乃至具體的運(yùn)作方法都具有很強(qiáng)的借鑒意義。
      1.對確立改革思路和模式的借鑒意義。行政事業(yè)性單位國有資產(chǎn)管理采取什么樣的模式,應(yīng)該根據(jù)國有資產(chǎn)的特點(diǎn)和分布狀況來確定。南寧的行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)中經(jīng)營資產(chǎn)占有很大的比重,因此南寧在改革中著重強(qiáng)調(diào)了市場的作用。福建考慮到各系統(tǒng)的專業(yè)性,因此在充分賦予各管理單位自主能動性的基礎(chǔ)上,著重強(qiáng)調(diào)政府制度規(guī)范的作用,堅(jiān)持統(tǒng)一政策和統(tǒng)一監(jiān)督。隨著我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步完善,對行政事業(yè)性單位國有資產(chǎn)的管理必須同時(shí)注重政府和市場的作用,兩者不能偏廢。政府要加強(qiáng)行政事業(yè)性單位國資管理的立法工作,使國有資產(chǎn)的管理有法律基礎(chǔ)和準(zhǔn)繩。同時(shí),政府要對行政事業(yè)性單位國資管理體系和體制的構(gòu)建發(fā)揮指導(dǎo)作用,推進(jìn)從上至下的行政事業(yè)性單位國資管理制度變遷。行政事業(yè)性單位的國資管理可以也必須引入市場機(jī)制,發(fā)揮市場在國有資產(chǎn)資源配置中的優(yōu)勢。市場機(jī)制的引入不僅僅限定在本身帶有經(jīng)營性質(zhì)的資產(chǎn)中,還應(yīng)包括一些非經(jīng)營性資產(chǎn),例如在辦公資源的配置中,可以采用一種類似于市場機(jī)制的模式,運(yùn)用房租等價(jià)格手段進(jìn)行資源的重新配置和整合。
      2.對確立管理體制的借鑒意義
      南寧模式是通過設(shè)立資產(chǎn)經(jīng)營有限責(zé)任公司,要求各有關(guān)行政事業(yè)單位向該公司移交行政事業(yè)性資產(chǎn),改革了國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán),建立了行政事業(yè)性國有資產(chǎn)集中統(tǒng)一管理體制,由原來的實(shí)物管理轉(zhuǎn)為價(jià)值管理,把行政事業(yè)性資產(chǎn)企業(yè)化,非經(jīng)營性資產(chǎn)資本化,辦公資源市場化、流動化。這是一種市場化的集中管理體制。我國各部門的行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)有很大一部分屬于經(jīng)營性的資產(chǎn),或者類似于經(jīng)營性能夠模擬市場化運(yùn)作的資產(chǎn),對于這一部分資產(chǎn),完全可以借鑒南寧的經(jīng)驗(yàn),成立一家資產(chǎn)經(jīng)營股份有限責(zé)任公司,代表國資委行使所有者職能,對這些資產(chǎn)進(jìn)行集中統(tǒng)一管理,并通過市場機(jī)制來進(jìn)行配置和運(yùn)作,以實(shí)現(xiàn)高效利用和保值增值。
      福建模式充分考慮了系統(tǒng)專業(yè)性強(qiáng)、省垂直管理單位地域分布廣泛的特點(diǎn),從加強(qiáng)制度建設(shè)人手,建立國有資產(chǎn)統(tǒng)一政策分級管理的體制,這種體制既強(qiáng)調(diào)了集中統(tǒng)一,即統(tǒng)一所有權(quán)、統(tǒng)一政策,由發(fā)揮了各系統(tǒng)、部門的積極性和主觀能動性。這是一種政府化的集中管理體制。我國各部門行政事業(yè)單位的國有資產(chǎn)也有很大一部分具有類似的特點(diǎn),對于這些資產(chǎn),可以參考福建的經(jīng)驗(yàn),實(shí)行由部門委托機(jī)構(gòu)統(tǒng)一出資人代表、統(tǒng)一政策,由各主管單位分級管理的體制。這種體制既能保證國資委的統(tǒng)一監(jiān)管,又發(fā)揮了各主管部門的靈活性,使這些資產(chǎn)的利用效益最大化。這種體制的關(guān)鍵是建立健全嚴(yán)格規(guī)范的監(jiān)管政策和制度。
      瑞典是成熟、發(fā)達(dá)的市場經(jīng)濟(jì)國家,其行政事業(yè)性國資管理的特點(diǎn)就是既強(qiáng)調(diào)市場基礎(chǔ)性作用,又有完善的法律制度來規(guī)范各行為主體。因此,不管是政府化的集中管理體制,還是市場化的集中管理體制,突出強(qiáng)調(diào)法律和法制建設(shè)在體制建立和運(yùn)行中的作用至關(guān)重要。
      3.對具體運(yùn)作方式的借鑒意義
      南寧市威寧公司設(shè)立的方式和公司章程,公司如何從各有關(guān)單位接管資產(chǎn),以及接管后如何進(jìn)行企業(yè)化管理與運(yùn)作,如何對資產(chǎn)進(jìn)行分類處置、市場經(jīng)營、資本運(yùn)作,這些都值得在組建資產(chǎn)經(jīng)營有限責(zé)任公司中借鑒和學(xué)習(xí)。
      福建的政策制定、監(jiān)管措施、收益管理辦法以及人員培訓(xùn)方式也有很多可取之處,例如規(guī)范處置行為、實(shí)行信息反饋和跟蹤監(jiān)督、取得審計(jì)等有關(guān)部門的支持、規(guī)范“非轉(zhuǎn)經(jīng)”資產(chǎn)審批手續(xù)、建立國有資產(chǎn)保值基金等,都是國有資產(chǎn)管理的有力措施。
      瑞典的嚴(yán)格制度規(guī)范以及辦公用房市場化運(yùn)作與管理、完善的政府采購管理體制及監(jiān)督機(jī)制等更是值得仔細(xì)研究和學(xué)習(xí)借鑒。

    來源: :《國有資產(chǎn)管理》    時(shí)間: 2005-5-11    作者:李成威

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